Modelo de análisis de Negociaciones Internacionales


El presente trabajo presenta una serie de dimensiones a ser consideradas para realizar un análisis comprehensivo de los procesos de negociación internacionales. Primeramente se expondrá una imagen estandarizada de una negociación internacional y, posteriormente se señalarán lineamientos analíticos para evaluar tal proceso, especialmente a partir de la perspectiva de un país latinoamericano.


Las nuevas negociaciones internacionales

Introducción

Hoy en día, los países de Latinoamérica se ven obligados a participar en diferentes foros de negociación tanto a escala regional, hemisférica y global. La creciente complejidad de las relaciones internacionales, a partir de los nuevos regímenes internacionales
[1], fuerza a que los países deban prepararse de manera extraordinaria para enfrentar con éxito los diferentes frentes de negociación en los que se encuentran inmersos. Por ello, la dimensión de las Negociaciones Internacionales (NI) es un aspecto crítico para el desarrollo de una sociedad.

En los países desarrollados, desde hace tiempo se trabaja en la producción de conocimiento asociado a NI. Sin embargo, en el caso de los países de Latinoamérica, la dimensión de las NI no ha sido, hasta el momento, un tema primordial. Una evidencia significativa es la inexistencia de centros de investigación orientados hacia este tema.

Dentro de la amplia variedad de procesos, pueden considerarse como “relevantes”, para Latinoamérica, aquellos vinculados a comercio (regional/global) asistenta financiera (créditos de organismos, renegociaciones de deudas), condiciones de inversión extranjera, y temas varios como seguridad, democracia y, de relevancia creciente, migraciones, medioambiente y energía.


Las negociaciones actuales

Las Negociaciones Internacionales de hoy en día difieren significativamente de aquellas que se llevaban a cabo hace algunas décadas. Hoy los procesos son más complejos y las temáticas y foros están más atomizados. Bajo esta lógica, el comienzo de la negociación determinado por una planificación estratégica previa (desde el plano interno) y sobre un acuerdo previo respecto de lo que se va a negociar.

Otra diferencia significativa es la permanencia de la negociación a lo largo de un período de tiempo que puede exceder ampliamente el proceso formal en sí. Es decir, son dinámicas que comienzan pero que se desconoce su duración y, a su vez, están compuestas por eslabones de sub-negociaciones específicas que se suceden a lo largo del proceso y pueden ser redefinidas a cada momento. Esto sucede como consecuencia de la multiplicación de paradigmas que se superponen con mayor frecuencia y que fuerzan a readaptar los procesos de conocimiento a los nuevos requerimientos de las sociedades.

Cobran relevancia, de este modo, las capacidades de los gobiernos para elaborar estrategias flexibles que, previendo consecuencias de corto y largo plazo, estén en condiciones de reformularse a cada momento del proceso de negociación.

Para reflejar las dinámicas de las NI en las que participan hoy en día los países de Latinoamérica, se expondrá, a modo de ejemplo, la estructura convencional de una negociación comercial. Este tipo de negociaciones resume una cantidad importante de variables que están presentes en muchos otros procesos internacionales de negociación.

El proceso puede ser planteado a partir de dos grandes segmentos: una etapa interna y una etapa externa.

1) Etapa Interna

Durante esta etapa, y dependiendo de las temáticas a tratar y de las dinámicas del foro (tipo de negociación, cantidad de partes, plazos, etc.), se elaborará una estrategia de negociación en base a un rango de objetivos a alcanzar. En el caso de un acuerdo comercial, deben plantearse que objetivos se buscan alcanzar con el acuerdo y cuáles son las contrapartidas (“trade offs”) que el Estado está dispuesto a otorgar.

En esta parte del proceso, participan, o deberían participar, la totalidad de los actores internos que se verán potencial o concretamente afectados por el acuerdo. Por ejemplo, si se trata de un acuerdo automotriz, los participantes pueden ser gobiernos provinciales (especialmente ofreciendo exenciones impositivas para el afincamiento de industrias afines), terminales, autopartistas, cámaras de comercio, sindicatos, etc.

Es fundamental en la etapa interna, realizar un exhaustivo análisis de las consecuencias potenciales del acuerdo, así como también una previsión de posibles cursos de acción durante los lapsos que se prolongue el proceso.

Cabe remarcar que en esta etapa debe planificarse la estrategia en relación a los plazos de implementación del acuerdo, considerando que el proceso no finaliza con un primer y único encuentro. De este modo, las claves en la etapa interna se encuentran en el grado de articulación de las demandas y contrapartidas de los diferentes grupos potencialmente afectados por el acuerdo.

Frecuentemente el énfasis en los análisis y descripciones de NI recae en la etapa externa (abordada a continuación), al ser ésta la parte más evidente del proceso, sin embargo, las dinámicas de participación y conformación de las agendas durante la etapa interna, determinarán de manera decisiva el resultado general de la negociación en su conjunto.






Etapa externa

La etapa externa consiste en encuentros formales o informales entre las partes y en el conocimiento de las posiciones de las mismas. Cabe señalar, que en la etapa externa, muchos encuentros previos a la negociación en sí, se dan durante el proceso de conformación de las agendas dentro de cada parte, es decir, durante la etapa interna.

En muchos casos, las posiciones de las partes ya son conocidas de antemano, sin embargo, en los encuentros formales de los equipos de negociación se hacen evidentes de manera precisa las posiciones adoptadas por cada parte respecto de los puntos a negociar.

Durante la etapa externa, entonces, se trabaja sobre los documentos, cobrando mayor relevancia los aspectos técnicos y jurídicos del acuerdo. Naturalmente, en el caso de una negociación comercial, si se trata de un acuerdo bilateral, el proceso puede ser más simple que en un acuerdo multilateral. En primer lugar por tratarse de un numero más acotado de participantes, lo cual simplifica el proceso comunicacional y reduce los tiempos de negociación. El aumento en el número de participantes y de ítems a negociar, además de generar una mayor complejidad del proceso y de la extensión en los tiempos del mismo, conlleva un riesgo mayor de burocratización y dificulta exponencialmente el alcance de un consenso si fuera necesario.

Un vez celebrado un acuerdo, en muchos casos es necesario un procedimiento de ratificación interno a los Estados para que el mismo entre en vigencia. Cabe detenerse en este punto ya que es el complemento de la etapa interna.

Dependiendo del grado concreto de participación de los actores internos en la etapa interna, será más fácil o más difícil conseguir la aprobación del acuerdo. De este modo se evidencia la relevancia de los mecanismos de participación formales e informales mediante los cuales, los actores internos pueden efectivamente lograr influenciar el plan de acción y la conformación de la agenda.

El nivel efectivo de participación política de la ciudadanía y de los actores internos en general, se ve reflejado en parte a través de estos procesos que ponen a prueba la coherencia y coordinación de los sistemas políticos y democráticos del propio Estado.















Dimesiones de análisis

Etapa interna

Ø Grado de definición de objetivos.
Ø Identificación de actores internos sensibles a resultados de la negociación.
(Evaluación de la relación entre sensibilidad y participación formal en el proceso).
Ø Nivel y mecanismos de participación formales – informales.
Ø Consistencia y flexibilidad de la agenda - grado de conocimiento/apoyo internos.
Ø Contrapartidas (trade offs) dispuestas/previstas e identificación de quienes asumirán
esos compromisos. Proporcionalidad.
Ø Urgencia del acuerdo.
Ø Capacidades internas.
Ø Expectativas: logros - tiempos.
Ø Coordinación inter-agencias (ej. Trabajo conjunto regular, ad hoc o nulo).

Grado de definición de objetivos

En este caso no nos referimos simplemente al analizar el grado de especificidad de un objetivo a alcanzar (aunque es parte de ello), sino además a la existencia de una relación directa entre la negociación en cuestión y una estrategia más amplia del país o región que pretende participar en la misma. En la medida en que la negociación forme parte de un plan de amplio alcance del Estado, mayores son las posibilidades de fortalecer la posición del mismo a partir de la conexión inter temática de a negociación.

Identificación de actores

La identificación de actores es el paso previo a la distribución de tensiones. Consiste en analizar los entes que participan en la negociación (a través de la conformación de la agenda y de su estrategia) así también como aquellas entidades que, de un modo u otro, se verán afectadas por el acuerdo.


Nivel y mecanismos de participación.

En cuanto al nivel efectivo de participación, puede evaluarse de acuerdo a los mecanismos políticos existentes y al grado de formalidad del proceso. En el caso de un acuerdo comercial debe evaluarse la existencia de un sistema de reuniones entre representantes de distintos sectores y los negociadores. También es preciso considerar las dinámicas del sistema político interno, especialmente a partir del grado de centralismo del mismo.

Aunque ocasionalmente para la efectiva entrada en vigor de muchos tratados comerciales, se han realizado plebiscitos o consultas populares, en general, en Latinoamérica la sociedad civil carece de mecanismos formales de participación directa en la confirmación de las agendas. De este modo, las dificultades que ésta enfrenta para materializar una participación efectiva en la conformación de las agendas, es una muestra del déficit de los sistemas de representación y una consecuencia del centralismo que rige en la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos.

Finalmente, debe considerarse el grado de equilibrio entre la sensibilidad del actor en cuestión ante los efectos de la negociación, y su nivel efectivo de participación en la conformación de la agenda.


Consistencia de la agenda

Relacionado con el punto anterior, la consistencia de la agenda está determinada por dos aspectos: el grado de apoyo interno y la flexibilidad de la misma frente a una variación en la dinámica de la negociación.

El apoyo interno, como se mencionó anteriormente, está estrechamente ligado a los mecanismos efectivos de participación. Por un lado, se puede evidenciar la existencia de apoyo de los sectores potencialmente afectados por el acuerdo. Si se trata de una negociación de amplio conocimiento nacional, entonces se deberán considerar aspectos más vinculados a la participación popular y a la opinión pública.

La flexibilidad de la agenda está determinada por el nivel de adaptación de la misma (y de los negociadores) ante posibles variaciones imprevistas en el curso de la negociación. De este modo, en la medida en que se cuente con un sólido respaldo interno (tanto de los sectores como de la sociedad si corresponde), los negociadores podrán, de acuerdo a sus capacidades técnicas y sus talentos, rediseñar la estrategia planteada a fin de obtener mejores resultados.


Contrapartidas

Toda negociación implica ceder. De modo general, podemos decir, que deben estar claramente evaluadas las concesiones que un Estado está dispuesto a otorgar para la obtención del fin buscado. Aún más importante es identificar los entes (públicos y privados) y sectores que efectivamente cargarán con los cotes de la negociación. Debe analizarse la proporcionalidad entre quienes percibirán más directamente los efectos de la negociación y su predisposición a ceder para la obtención de los fines buscados.

Hasta este punto se empieza a ver que el gobierno nacional debe ejercer un rol de interlocutor entre los entes internos interesados en el proceso y luego, hacia sus contrapartes en la mesa de negociación.


Urgencia del acuerdo

El grado de urgencia del acuerdo determinará en parte la capacidad del Estado para obtener un resultado más o menos satisfactorio. Si se trata de un objetivo urgente, es posible que la reducción en los tiempos de preparación de la estrategia limite la efectividad de la misma. Así también, se si no es recíproca la urgencia entre las partes, se mina la capacidad de negociación del Estado que necesita más urgentemente el acuerdo.


Expectativas

Este aspecto subjetivo puede influenciar de sobremanera el proceso. En primer lugar porque si las expectativas son demasiado altas pueden condicionar a los negociadores a obtener lo pautado sin importar las condiciones externas a estos y en caso contrario puede estancar las negociaciones. Además, de acuerdo a la naturaleza permanente de las negociaciones internacionales de hoy en día, debe considerarse que pequeños avances en los procesos son el modo más efectivo de avance.


Coordinación inter-agencias

Un elemento trascendente para evaluar es la coordinación inter agencias en la conformación de las agendas y durante la negociación en sí misma. Además de los mecanismos formales de participación de sectores, es relevante evaluar como se diseñan las agendas a través de la cooperación de las mismas.

En muchos países latinoamericanos, las negociaciones internacionales son llevadas adelante casi exclusivamente por las cancillerías. Éstas solicitan asistencia técnica de los ministerios y oficinas especializadas. Sin embargo la tendencia está cambiando y, debido a la sobre exigencia de especialización de los foros y su creciente multiplicación, las distintas oficinas gubernamentales están tomando roles protagónicos en la conformación de estrategias de negociaciones según sea el caso. Los países desarrollados, desde hace tiempo que desarrollan esta dinámica y los resultados son mejores en la medida en que el protagonismo lo toma el ministerio u agencia correspondiente al tópico de la negociación.

La existencia de fallas en la coordinación inter - agencia a la hora de negociar es un punto crucial que los países de Latinoamérica deben mejorar de inmediato.



Etapa externa

a) Condiciones

Ø Tipo de foro: Institucionalizado/no institucionalizado/ ad hoc. Unilateral-bilateral-
multilateral. Regional, hemisférico, global.
Ø Naturaleza de la negociación (Público/privada).
Ø Capacidades técnicas del equipo.
Ø Antecedentes de participación, performances, logros.


b) Dimensiones subjetivas

Ø Percepción del otro.
Ø Cultura.
Ø Perspectivas-expectativas.


c) Dimensiones objetivas

Ø Peso relativo del país en el tema.
Ø Sensibilidad ante resultados.
Ø Plazos.
Ø Perspectivas evolutivas del tema.


d) Alternativas

Ø Posibilidad de vinculación del tema con otros para reforzar capacidad de negociación. (Ej.
Ambiente-transferencia tecnológica).
Ø Posibilidad de formar bloques.
Ø Posibilidad/ trade offs de abandonarlo.
Ø Posibilidad de abrir otro foro.

Tipo de foro

El tipo de foro puede clasificarse primeramente en cuanto al grado de institucionalización del mismo. Es decir, cuan sólidamente están establecidos los procedimientos, normas legales y obligatoriedad del mismo, así también como evaluar cuan extensa es la práctica de negociaciones en dicho foro.

En la medida en que el foro es más institucionalizado, los participantes tienen menos espacio para crear nuevas variantes en la manera de negociar. Esto es particularmente obstaculizador para los países en desarrollo que, por lo expuesto anteriormente, deben apelar a herramientas originales que fortalezcan sus posiciones en la mesa. Cabe señalar que muchos foros comienzan de manera informal y paulatinamente comienzan a institucionalizarse, adquiriendo mecanismos de participación más definidos.

No existe relación directa entre el grado de institucionalización de un foro y su efectividad en la implementación de lo acordado, ya que finalmente es la voluntad de los Estado la determinará tal fin.

Debemos mencionar la modalidad ad hoc, la cual ha sido el inicio de muchos foros. En el caos de negociaciones específicas sin un marco institucional, se observan todas las ventajas de la inexistencia de mecanismos que limiten la consecución de un acuerdo por medio de la burocratización del proceso. Lo que sucede hoy en día sin embargo es que la modalidad ad hoc, aun dentro de foros institucionalizados, se expande de sobremanera y le quita fuerza a los Estados que no poseen capacidad numérica y técnica suficiente como para abordar todos los frentes.

Este puntó tendrá gran relación con la posibilidad de salir del mismo y de intentar generar otro foro.

El número de participantes es otro factor estrictamente relacionado con la posibilidad de alcanzar acuerdo y de imponer posiciones. Además de aumentar la complejidad de la negociación, un número mayor de actores (aún considerando a todos Estados) indica que una doble dinámica para los Estados: lograr os objetivos de la negociación, al mismo tempo de negociar posiciones comunes y bloques.

Dentro de los foros multilaterales, la tendencia global creciente es conformar bloques, sin embargo, en el caso de os países en desarrollo, la práctica indica que los reclamos afines no son suficientes para articular estrategias comunes como sucede en los foros de comercio internacional. Pueden manifestarse en conjunto ante determinadas tendencias pero se necesita mucho más que eso para poder conformar un grupo sólido frente a países más organizados.

En las últimas décadas se han multiplicado las conferencias internacionales y por ende, los foros se sub dividen de acuerdo a la extensión geográfica. En este punto es preciso señalar que, para las NI, efectivamente es más complejo analizar un foro internacional que uno hemisférico o regional respectivamente. No se trata simplemente de una diferencia en el número de participantes sino de una afinidad cultural y/ o espacial que puede influenciar la estrategia de los participantes.

Unificando las clasificaciones descriptas podemos decir que los foros más institucionalizados como la OMC o la Asamblea General conllevan un grado de obligatoriedad en la participación que excede el resultado de las negociaciones. Sin embargo, los pobres resultados observados en los últimos años desgastaron la legitimidad que alguna vez tuvieron, por lo cual, la participación de los países en los mismo suele limitarse cada vez más a un ciclo formal, más que a un interés incentivado por la consecución de algún beneficio concreto.





Naturaleza de la Negociación

Dependiendo del tipo de Negociación, (pública – pública, pública – privada, privada – privada), los análisis deberán enfocarse en diferentes aspectos. En el caso de las negociaciones públicas, en las que no participan directamente actores privados (aunque pueden verse afectados), la atención debe depositarse en aspectos convencionales como la capacidad de negociación, los antecedentes de participación en el foro, la naturaleza del foro, etc.



[1] Los Regímenes Internacionales están definidos como principios, reglas, normas, y procesos de toma de decisión, alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen, en un área temática dada. Los Regímenes han sido conceptualizados como variables intervinientes entre factores causales por un lado, y resultados y comportamientos por el otro. Krasner, Steven, STRUCTURAL CAUSES AND REGIME CONSEQUENCES: Regime as intervening variables, in “Internacional Regimes”, Corwell University Press, 1981.